Planeamiento y participación social en Girona

Xavier Paunero

Geógrafo

Xavier Canosa

Arquitecto

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Se hace una reflexión sobre los agentes urbanos (ciudadanos, Administración y propietarios) en las ciudades medias, analizando a nivel teórico su papel a la luz de los intereses sociales, políticos y territoriales presentes. Se detallan algunos ejemplos prácticos en base a algunas experiencias de la ciudad de Girona conocidas por los autores.

This article describes the paper of the urbanization and their social agents in the construction of the modern medium-size cities. First at all the authors analyze the rol of citizens, administration and urban owners and the social, political and territorial interest inside the city. Finally, they describe some practical cases by their experience at the city of Girona in particular.

Se da por universal que la vitalidad de las ciudades consiste en la capacidad de estructuración y regeneración del espacio por parte de la Administración y los propietarios, pero no se tiene en cuenta a los otros agentes urbanos, los vecinos o residentes que, por lo general, no participan en el planeamiento de la ciudad. Sin entrar a considerar las causas de esta ausencia, que son diversas, creemos que éste es el auténtico problema urbano, el olvido sistemático de la ciudadanía como elemento activo en la construcción de la ciudad.

No obstante, cuando se habla del problema urbano se suele resolver entre la iniciativa privada y los poderes públicos, en un clima de intensa participación ciudadana. Las estrategias en este sentido buscan mejorar la calidad de vida urbana, las infraestructuras, los equipamientos y erradicar los desequilibrios generados por la oferta de viviendas. No obstante, en la práctica, una buena parte del esfuerzo público se concentra en la rehabilitación urbana, mediante   —512→   un proceso especulativo de gentrificación, con expulsión de las clases sociales más favorecidas del centro de la ciudad; si bien en algunos casos se rehabilita el tejido físico, la regeneración del tejido social preexistente no es fácil y, lo que es aún más grave, a menudo esta regeneración social es desestimada como objetivo, para no impedir la rehabilitación física impulsada por los promotores privados.

Los artífices reales de las pautas urbanas no son los demandantes de viviendas, limitados por sus ingresos, sino aquellos que las promueven y ofertan. El hecho de que los rendimientos derivados de la construcción de vivienda social sean mínimos hace que, en la práctica, se edifique únicamente una parte mínima de suelo. La forma de la ciudad es, por lo tanto, un producto de intereses combinados de promotores y constructores, que operan vinculados a estímulos y restricciones institucionales.

La débil situación financiera de las Administraciones locales y los valores neoliberales en boga han reducido la intervención pública a actuaciones nuevamente simbólicas o de imagen, en las que el espacio urbano es un espacio escénico más que un espacio de relaciones humanas.

El argumento de que la crisis urbana es un simple proceso de relocalización, que aprovecha las mejoras del transporte y la calidad de vida de las zonas periurbanas, resulta simplista y esconde la auténtica naturaleza de la crisis urbana, originada en la escasa participación y discusión social de los problemas que el modelo ambiental, social y económico en desarrollo genera en la colectividad humana, el territorio próximo donde se fijan sus relaciones.

Tampoco se tiene que actuar de manera puntual en determinados barrios, que se convierten en escaparates de márqueting político, sino de planificar a largo plazo una ciudad solidaria y comprometida socialmente, lo que significa en primer lugar conocer las necesidades reales, tener voluntad de buscar soluciones y obtener los recursos al efecto; reconocer el derecho de la ciudadanía a intervenir en los asuntos que le afectan y, desde el poder político, facilitar la información de calidad que precisan los ciudadanos.

Algunos procesos habituales, como la gentrificación, el filtrado, o la counterurbanización, operan sin que la iniciativa privada intervenga de forma específica. La gentrificación consigue intensificar fuertes inversiones dentro del espacio reducido del centro urbano, reconvirtiendo edificios antiguos, rehabilitando apartamentos y edificando nuevas viviendas¹.

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El filtrado es un proceso inverso al anterior; una dinámica hacia las viviendas de nueva construcción; una oferta de viviendas utilizadas por los escalones sociales inferiores, sin que se produzcan las mejoras en las condiciones de habitabilidad requeridas. Algunas casas vacías son reconvertidas para usos no residenciales, mientras que otras, con servicios deficitarios de transporte, no tienen demanda de las capas inferiores. La calidad de las viviendas se puede mejorar con apoyo financiero mediante actuaciones urbanísticas para obtener un paquete preferente de servicios inmobiliarios.

La counterurbanización sería el proceso de descentralización de población de grandes áreas que pierden población por migración neta, hacia las áreas no metropolitanas.²

Este artículo intenta ser una reflexión sobre estos procesos sociales de la ciudad, con algunos ejemplos extrapolables a ciudades medias y, en este sentido, más que dar soluciones, plantea una serie de dudas respecto al urbanismo y la diferenciación social.

Con la desarticulación progresiva del Estado del bienestar surge el dilema de saber quiénes han de ser los agentes que reactiven las inversiones que precisa la ciudad. El Estado del bienestar prevé dos posturas en la Administración: a) que ésta sea la locomotora de la reactivación económica; y, b) que no dificulte el papel de los promotores y que resuelva los conflictos sociales que éstos generan.

La oposición entre riqueza y pobreza en el espacio urbano compartido es un tema ya clásico de la sociología urbana, y de la Escuela de Chicago en particular (Zorbauch, 1927). Pero las cuestiones de vivienda aportan un acento   —514→   político especial a la calidad de vida urbana, con cuatro puntos de vista diferentes e incluso antagónicos, según las corrientes ideológicas:

a) La extrema izquierda defiende a ultranza tanto la vivienda social como la educación y la sanidad, en tanto que servicios públicos que ha de prestar el Estado. La asignación de vivienda tendría que realizarse respondiendo a las necesidades de los usuarios.

b) Para la extrema derecha su objetivo es opuesto al anterior. La vivienda constituye un bien como cualquier otro en un mercado libre y competitivo.

c) La izquierda moderada también considera la vivienda como un servicio social público, pero su actitud respecto a la oferta privada es ambivalente y ofrece un grado más alto de tolerancia, considerando permisible la propiedad siempre que el propietario utilice su vivienda de forma regular.

d) La derecha moderada considera que la vivienda es esencial para todos, pero la cantidad para consumir ha de ser una elección libre del individuo dentro de un régimen de economía mixta. La situación más deseada es la del propietario residente independiente de la propia vivienda. La Administración tendría que garantizar unos niveles mínimos para todas las familias, vía subsidios y subvenciones.

Los tres principales agentes que intervienen en la construcción de la ciudad son: los propietarios (de suelo, promotores inmobiliarios, capital financiera [...]), los poderes públicos (Administración) y los ciudadanos (vecinos), que operan a través de una competencia y dominación mutua, haciendo en ocasiones de la ciudad un espacio político, de contraposición de intereses.

Los propietarios privados de suelo (interesados en el incremento del valores del suelo) actúan en el planeamiento para ensanchar la ciudad hacia sus propiedades, puesto que retienen suelo urbanizable a la espera de su revalorización. Promotores e inmobiliarias convierten el suelo en un producto acabado: sus estrategias espaciales para revalorizar las rentas son variadas y complejas. Las grandes empresas también delimitan usos particulares de suelo que entran en conflicto con otros usos alternativos.

Entre los propietarios conviene diferenciar aquellos que tienen grandes propiedades y los pequeños propietarios. Entre los primeros destacan los grupos financieros y las inmobiliarias, atraídos por la rentabilidad a inversiones   —515→   en patrimonio urbano. Sus objetivos pasan por maximizar sus propiedades, intentar influir sobre la normativa urbanística con mejoras en las infraestructuras y equipamientos. Por contra, los pequeños propietarios tienen una intervención más restringida y localizada.

Los poderes públicos promueven las iniciativas privadas e impulsan la acumulación capitalista por la vía de infraestructuras y equipamientos; también favorecen la reproducción de la fuerza de trabajo, realizando algunos programas de bienestar social. En este sentido, desde el punto de vista de los agentes privados, el papel óptimo a desarrollar por la Administración sería de árbitro de los conflictos entre los agentes urbanos, renunciando a la representación política de los intereses colectivos y convirtiéndose en simples mediadores, en lugar de ser el conflicto propiamente.

Los intereses ciudadanos intentan cubrir los déficits de vivienda, transporte, educación, servicios y recreo, maximizando las externalidades positivas y minimizando las negativas. La manera más habitual es el asociacionismo, pero de hecho raramente participan de forma activa en la elaboración y consulta de la documentación urbanística: los planes estratégicos intentan promover una nueva fórmula en este sentido, el movimiento ciudadano ha sido desmantelado, en la actualidad es difícil articularlo de nuevo.

La ciudadanía también se queja con frecuencia de que se encuentra con una Administración que oculta la información e impide su participación activa, por lo que algunos poderes locales representan más los intereses de los grupos políticos que gobiernan o de los poderes económicos locales, que no los intereses ciudadanos propiamente. Sobre esta lucha urbana de intereses se han planteado diversos enfoques desde el análisis marxista, en términos de relaciones de producción y desarrollo desigual del consumo (Soja, 1980).

Otro punto de referencia es la Carta de Atenas, en tanto que documento básico del urbanismo, que destaca el antagonismo entre la práctica de la planificación y la propiedad privada del suelo. Según la Carta, de la confrontación tendría que resultar una subordinación de los intereses privados a los de la colectividad (Vinuesa y Vidal, 1991).

La teoría de la diferenciación residencial revisa la definición del concepto «similar» y discute si los residentes se asemejan por el hecho de vivir juntos o si viven juntos porque son similares socialmente. Considera que existe una relación directa entre la diferenciación residencial y el orden social, en términos de reproducción de las relaciones sociales en la sociedad capitalista (Harvey, 1989).

Por otro lado, la comunidad también es el lugar de reproducción donde se materializan las relaciones complejas de poder de las fuerzas productivas. Los   —516→   grupos pueden estar muy próximos físicamente (en barrios obreros, por ejemplo) o alejados (chalets de clase media). Pero los residentes se diferenciarían en base a pautas de consumo, puesto que los hábitos sociales implican posturas y comportamientos residenciales diferenciados en base a esta variable.

Junto al sistema de segregación residencial aparecen otros niveles de desagregación según variables como edad, forma de vida, religión, etnicidad [...] (Ley, 1983). En este sentido, la teoría de la estratificación social ayuda a entender que el espacio, en particular de las grandes ciudades, se diferencia socialmente en términos residenciales y de posibilidades según la renta, educación y ocupación, lo que simbólicamente se traduce en un mayor o menor prestigio social.

Además de la religión, el género, los factores étnicos y otros factores, como la calidad de vida, el ciclo de vida de las viviendas, etc., dividen la sociedad urbana en base a la nueva división internacional del trabajo (De Smith, 1989); el ciclo o evolución de la familia estándar ha sido substituido hoy en día por un amplio espectro de propietarios y residentes-tipos, con trayectorias diferenciadas entre sí: participación femenina en el mercado de trabajo, nuevas profesiones, etc., dando lugar a que el mercado de la vivienda se amplíe de forma fragmentada y diversificada, por el lado de la demanda, mientras que desde la oferta se han producido menos cambios.

Ahora bien, en la práctica los cambios de la ciudad tropiezan con la inadaptación de los agentes que crean la ciudad. La inadecuación de las instituciones a las nuevas realidades (con frecuencia ancladas en competencias desfasadas), las sitúa a un nivel sin los instrumentos. A ello habría que sumar también la crisis de los agentes económicos, movidos por objetivos a corto plazo y de los actores sociales tradicionales (movimientos sindicales y ciudadanos), desorientados y desbordados por situaciones nuevas.

La ciudad actual es un producto histórico, por lo que no se puede interpretar su espacio social al margen de dicha evolución en el tiempo. En la última década las ciudades de tamaño medio han ocupado vacíos interiores, barrios aislados e inconexos. Se diversificaron las tipologías edificativas: alineación a vial, unifamiliares adosadas, agrupadas, etc., mejorando la imagen urbana. La política de vivienda social también ha ido variando desde polígonos masivos a entornos sociales mixtos y se han modificado las pautas de atracción-acumulación y de rechazo-decadencia, cada vez más importantes en el funcionamiento de un sistema urbano que revaloriza los aspectos cualitativos.

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Factores de atracción-rechazo de la ciudad

En las ciudades medias el peso de los propietarios rurales y de una clase media urbana ligada a los empleos administrativos y comerciales han tenido un efecto amortiguador en el cuerpo social. El estatus migratorio étnico, considerado en la sociología urbana clásica como un factor de diferenciación de áreas sociales, raramente se aprecia en éstas (Ocaña, 1991), pues con frecuencia se diluye en el propio estatus social. Las ciudades medias y pequeñas resultan menos atractivas que las metrópolis debido a la suburbanización, pues tienen una estructura terciaria limitada y, como sucede en el mercado laboral, presentan déficits en calidad y diversificación.

Los centros de las ciudades son una pieza compleja, puesto que los residentes conforman una población anclada en la inercia, con alquileres bajos, sin mayores recursos ni motivación para trasladarse. La proporción de ancianos en el centro es superior a otras partes de la ciudad (pensionistas de rentas bajas, predominio de mujeres solteras y viudas, etc.). Estas áreas se van configurando cada vez más como pequeños guetos de marginación social en el corazón de la ciudad. En un estadio final, estas viviendas, cuando se abandonan, se convierten rápidamente en espacios físicamente ruinosos, peligrosos y con una marginación social en aumento.

En Girona y su área de influencia más próxima, el Pla de Girona, se estructura un modelo clásico de diferenciación espacial urbano-industrial, donde los grupos sociales ocupan barrios específicos dentro de la ciudad y la distancia social sigue la lógica del mercado inmobiliario y las barreras económicas y culturales (Castells, 1991). Pero la expansión tiende a crear espacios sociales homogéneos, con relativo aislamiento entre sí, buscando reducir las diferencias entre barrios (Ajuntament de Girona, 1995). La economía gironina basada en pequeñas y medianas empresas, potencia su papel como subcentro metropolitano   —518→   regional, que por su dinamismo es una alternativa descentralizadora del área metropolitana de Barcelona³.

La configuración del hecho metropolitano en este espacio viene avalada por la movilidad laboral (37,4% de los empleos de la ciudad son residentes foráneos); la movilidad escolar (una cuarta parte de los 13.531 puestos escolares son alumnos de otros municipios). Según el Pla Ciutat, consensuado en 1994, el área urbana la componen de hecho catorce municipios, esto es, la ciudad real, pero con el inconveniente de la inexistencia de un organismo de planificación en común.

El proceso de transformación del centro histórico de Girona, el Barri Vell, se ha venido realizando de forma desigual y descompasada, con polarización en la Universidad y algunos edificios públicos y, en cambio, otras partes han quedado al margen del proceso de regeneración.

Queremos destacar algunas experiencias urbanas que, a pesar de su excepcionalidad, son símbolos reveladores de la desconexión existente entre   —519→   los agentes urbanos (los colectivos más necesitados de vivienda social, grupos de familias con ingresos inferiores, etc.) en un espacio innovador como Girona.

Los ocupantes ilegales de viviendas el déficit de viviendas y la ausencia de alternativas para los jóvenes sin ingresos, enfrentados a los programas políticos y sociales del municipio. Estos grupos, al margen de los canales de participación política (en la medida que cuestionan la propiedad privada), han polarizado cierta atención en algunos momentos. Se trata de un movimiento interesante desde el punto de vista urbano, más por sus connotaciones peculiares que por su importancia numérica. Este movimiento, más conocido como okupas, resurge puntualmente después de un cierto desarrollo en los ochenta, a medida que la crisis económica y el desempleo crece entre los jóvenes. En todos los casos, las actuaciones de la Administración han sido contundentes. A medida que la crisis económica y el paro juvenil se han generalizado, el movimiento ha llegado también a las ciudades pequeñas y medias, donde propietarios y Administración se han visto en situaciones paradójicas e irresolubles, con desahucios judiciales, uso de la fuerza pública, etc. Para estos jóvenes más que la ocupación en sí, las acciones intentaban abrir los ojos al ciudadano, a las instituciones y a los propios jóvenes, ante la grave situación de desempleo y falta de vivienda.

Torre Gironella es un barrio surgido en los años sesenta sin ninguna planificación previa. Más de la mitad del barrio creció mediante una ocupación directa de la propiedad pública sobre la cual, en sucesivos procesos de autoconstrucción, se fue configurando el sector, con total ausencia de infraestructuras básicas.

Esta situación, sumada a las características topográficas del relieve del Turó de la Torre Gironella, con diferencias de nivel entre la parte alta y la parte baja de 45 metros en poco espacio, han configurado la morfología actual del barrio.

El año 1989 se inició un proyecto de reforma interior y rehabilitación del barrio con el objetivo de mejorar la accesibilidad rodada, dotándole de espacios libres y equipamientos, creando algunas redes de servicios necesarias y regulando la edificación existente, nacida de un proceso espontáneo de autoconstrucción.

El año 1995, el Ayuntamiento de Girona recibió del Ministerio de Defensa la propiedad del suelo del sector y lo transfirió a los residentes, a un precio simbólico, hecho que permitió iniciar el proceso de reforma proyectado en el   —520→   año 1989, modificándose las condiciones de los residentes que de «Okupas» pasaron a ser propietarios natos.

Este ejemplo de ocupación «ilegal» se situaría en las condiciones y en marginación social y económica del momento de asentamiento en suelo público, no gestionado por sus responsables, y en la falta de voluntad política de las Administraciones locales de la época para intervenir en el proceso. La «legalización» de esta actuación y el posterior proceso de creación de las condiciones mínimas de habitabilidad fueron posibles gracias a la participación de los residentes afectados para asumir las responsabilidades ante la Administración local democrática, consolidando así una situación social y urbanística no deseable por nadie.

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